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El fracaso de Europa en la regulación del internamiento involuntario: el Protocolo Adicional del Convenio de Oviedo en el limbo de la tramitación

hace 6 minutos
27 min de lectura


1. Introducción

El Convenio para la protección de los derechos humanos y la dignidad del ser humano con respecto a las aplicaciones de la biología y la medicina, conocido como Convenio de Oviedo, es el único tratado internacional vinculante sobre bioética. Se abrió a la firma en 1997, y España lo ratificó en 1999 (Consejo de Europa, 1997). Su artículo 31 prevé que el Convenio se desarrolle mediante protocolos adicionales en ámbitos específicos. Hasta ahora se han adoptado cuatro: sobre la clonación, el trasplante de órganos, la investigación biomédica y las pruebas genéticas con fines médicos.


El quinto protocolo debía ocuparse de una materia especialmente delicada: la protección de los derechos de las personas sometidas a internamiento o tratamiento involuntarios en los servicios de salud mental. El Comité de Bioética incluyó su elaboración en el programa de trabajo en 2011, y el texto quedó terminado en lo esencial en 2020. Desde entonces, el proyecto ha sido suspendido, ha recibido el dictamen negativo unánime de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y sigue pendiente de una decisión del Comité de Ministros que no acaba de llegar.


La historia del Protocolo interesa porque su tramitación ha enfrentado a distintos órganos del Consejo de Europa entre sí y con el sistema de Naciones Unidas, y porque se ha convertido en el principal campo de batalla entre dos maneras de entender los derechos de las personas con trastorno mental: la que pretende regular la coerción con garantías y la que aspira a abolirla. Este trabajo tiene tres objetivos: reconstruir la cronología de la tramitación hasta octubre de 2026, identificar los problemas que han impedido su adopción y valorar los escenarios posibles y sus consecuencias para España y para la práctica psiquiátrica.


2. Método y fuentes

Se ha realizado un análisis documental con fecha de cierre el 19 de octubre de 2026. Las fuentes se agrupan en cuatro tipos. El primero son los documentos oficiales del Consejo de Europa: la página del proyecto del Comité Director para los Derechos Humanos en los ámbitos de la Biomedicina y la Salud (CDBIO), los informes abreviados de las reuniones plenarias del Comité de Bioética (DH-BIO), las decisiones y recomendaciones del Comité de Ministros, los textos adoptados y los informes de la Asamblea Parlamentaria (APCE) y la decisión del TEDH sobre la solicitud de opinión consultiva. El segundo son los documentos de Naciones Unidas, en particular las declaraciones del Comité CDPD dirigidas al Consejo de Europa. El tercero son los comunicados de las organizaciones de la sociedad civil que han seguido el proceso. El cuarto es la prensa especializada.


Esta última fuente plantea un problema de método. Las deliberaciones del Comité de Ministros en 2026 se han desarrollado en el Grupo de Relatores sobre Derechos Humanos (GR-H), un órgano informal cuyos documentos tienen carácter reservado. La información disponible sobre esas reuniones, incluidos los sentidos de voto de los Estados y el contenido del estudio de compatibilidad, procede casi exclusivamente de una serie de artículos publicados en The European Times por un periodista abiertamente contrario al Protocolo (Hjelmar, 2026a, 2026b, 2026c, 2026d). Se utilizan aquí porque no hay otra fuente, pero se indica en el texto cuando un dato depende de ellos y no ha podido contrastarse con documentos oficiales.


3. Antecedentes: del artículo 7 a la Recomendación Rec(2004)10


3.1 El artículo 7 del Convenio de Oviedo

El Convenio de Oviedo consagra en su artículo 5 la regla general del consentimiento libre e informado. El artículo 7 introduce una excepción específica para la salud mental: una persona con un trastorno mental grave puede ser sometida, sin su consentimiento, a una intervención dirigida a tratar ese trastorno cuando, sin el tratamiento, sea probable un perjuicio grave para su salud, y siempre con las condiciones de protección que fije la ley, incluidos procedimientos de supervisión, control y recurso (Consejo de Europa, 1997). El artículo no menciona el riesgo para terceros. La cuestión quedó así abierta desde el principio: el Convenio admitía la intervención involuntaria, pero apenas la regulaba.


3.2 El Libro Blanco y la Recomendación Rec(2004)10

El Consejo de Europa abordó esa laguna a través de un instrumento no vinculante. Tras una consulta pública sobre un Libro Blanco, el Comité de Ministros adoptó en 2004 la Recomendación Rec(2004)10 sobre la protección de los derechos humanos y la dignidad de las personas con trastorno mental. La Recomendación estableció cinco criterios acumulativos para el internamiento involuntario: un trastorno mental, un riesgo significativo de daño grave para la salud de la persona o para terceros, una finalidad terapéutica, la inexistencia de medios menos restrictivos y la consideración de la opinión de la persona. También reguló el procedimiento, el aislamiento y la contención (Committee of Ministers of the Council of Europe, 2004).


El órgano entonces competente, el Comité Director de Bioética (CDBI), examinó después la aplicación de la Recomendación y concluyó que algunos Estados miembros tenían lagunas legales importantes en la regulación de las medidas involuntarias. De ahí nació la idea de dar rango de tratado a un núcleo de principios y derechos que sirviera de referencia para elaborar o revisar las legislaciones nacionales (Council of Europe, s. f.-a).


4. La elaboración del proyecto (2011-2021)


4.1 Mandato y redacción

En su 40.ª reunión plenaria, celebrada del 21 al 23 de junio de 2011, el Comité de Bioética acordó incluir en su programa de trabajo un protocolo adicional sobre la protección de los derechos humanos y la dignidad de las personas con trastorno mental. El grupo de redacción celebró su primera reunión en junio de 2013 (Parliamentary Assembly of the Council of Europe [PACE], 2016). El objetivo declarado era desarrollar, por primera vez en un instrumento vinculante, el artículo 7 del Convenio de Oviedo y el artículo 5.1.e del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), tomando como base la jurisprudencia del TEDH, la Recomendación Rec(2004)10 y los estándares del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura (CPT). El Comité Director para los Derechos Humanos (CDDH) y el propio CPT apoyaron la iniciativa (Council of Europe, s. f.-a).


Un dato es decisivo para entender lo que vino después. En noviembre de 2011, el CDBI adoptó una declaración según la cual la Convención de la ONU sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), aprobada en 2006, no impedía someter a internamiento o tratamiento involuntarios a una persona con un trastorno mental grave en las condiciones previstas en otros textos internacionales (Steering Committee on Bioethics, 2011). Esa declaración fue el fundamento jurídico de todo el trabajo posterior. El Comité CDPD la ha calificado de contraria a la Convención, y ha recordado que es el único órgano competente para interpretarla (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2026a).


4.2 Contenido del proyecto

El texto que el Comité de Bioética difundió en 2018 y aprobó en 2021 sigue de cerca la estructura de la Rec(2004)10. Su objeto es proteger la dignidad, la identidad, la autonomía y los demás derechos de las personas sometidas a internamiento o tratamiento involuntarios en los servicios de salud mental. Sus elementos principales son cuatro (Committee on Bioethics, 2018):


  • Criterios. El internamiento y el tratamiento involuntarios solo se permiten cuando el estado de salud mental de la persona supone un riesgo significativo de daño grave para su salud o para terceros, con una finalidad terapéutica y cuando no existen medios menos restrictivos. Cuando el riesgo es para la propia salud, se exige además que la capacidad de la persona para decidir esté gravemente afectada.

  • Procedimiento. La decisión debe adoptarla un tribunal u otro órgano competente, tras un examen médico, con derecho de la persona a ser oída, a recurrir y a una revisión periódica.

  • Medidas restrictivas. El aislamiento y la contención quedan limitados a la prevención de un daño inminente, bajo supervisión médica y con registro.

  • Derechos de la persona. Información, asistencia, comunicación con el exterior y participación de una persona de confianza.


A lo largo de los años, los cambios fueron limitados. El más visible fue sustituir «personas con trastorno mental» por «personas» en el título y en el objeto del Protocolo. La relatora de la APCE señaló en 2025 que ese cambio no alteraba nada sustancial, porque la mayoría de las personas sometidas a estas medidas son personas con discapacidad psicosocial (PACE, 2025a).


4.3 La consulta pública y la primera oposición (2015-2016)

Tras una audiencia con organizaciones no gubernamentales en 2014, el Comité de Bioética sometió un borrador a consulta pública entre junio y noviembre de 2015 (Council of Europe, s. f.-a). La consulta reveló la oposición frontal de las organizaciones de personas con discapacidad y de usuarios y supervivientes de la psiquiatría.


La APCE recogió esas críticas en su Recomendación 2091 (2016), significativamente titulada «Argumentos contra un instrumento jurídico del Consejo de Europa sobre medidas involuntarias en psiquiatría». La Asamblea pidió al Comité de Ministros que ordenase retirar el proyecto y que se reorientaran los esfuerzos hacia la promoción de alternativas a las medidas involuntarias. Su argumento central era que el borrador mantenía el trastorno mental como base de la medida, lo que a su juicio lo hacía incompatible con la CDPD, y que un protocolo elaborado en esas circunstancias dañaría la credibilidad del Consejo de Europa y crearía un conflicto entre normas europeas y universales (PACE, 2016).


El Comité de Ministros respondió el 9 de noviembre de 2016 que no compartía esa valoración. Consideró que el Protocolo contribuiría a prevenir abusos y a fomentar una transición progresiva hacia un uso más uniforme de las medidas voluntarias, «de acuerdo con el espíritu» de la CDPD, y pidió al Comité de Bioética que implicara directamente a las organizaciones de personas con discapacidad en el resto de los trabajos (Committee of Ministers of the Council of Europe, 2016). Fue la primera manifestación de un patrón que se repetiría durante una década: la Asamblea pedía retirar el texto y el Comité de Ministros mantenía el encargo.


4.4 Reanudación y segunda ronda de dictámenes (2016-2020)

El Comité de Bioética reanudó los trabajos en diciembre de 2016 e invitó a las organizaciones de personas con discapacidad a participar como observadoras. En mayo de 2018 remitió el borrador, con su informe explicativo, al CDDH, al CPT, a la APCE, al Comisario de Derechos Humanos y a la Conferencia de organizaciones internacionales no gubernamentales (Council of Europe, s. f.-a). La consulta a esta última fue reveladora de la división del sector: de los 307 miembros a los que se envió un cuestionario, 17 se opusieron al Protocolo y 12 lo apoyaron, y la Conferencia no adoptó una posición común (Mental Health Europe, 2018).


La APCE volvió a pronunciarse en la Recomendación 2158 (2019), «Poner fin a la coerción en salud mental: la necesidad de un enfoque basado en los derechos humanos». Pidió que el Consejo de Europa integrase plenamente el cambio de paradigma de la CDPD, que apoyara a los Estados en la transición hacia la abolición de las prácticas coercitivas y que sustituyera el Protocolo por unas directrices para acabar con la coerción (PACE, 2019). En esos años se sumaron a la oposición el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, varios relatores especiales de Naciones Unidas y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (PACE, 2025a, 2026).


En noviembre de 2020, el Comité de Bioética examinó la versión finalizada. Todas las delegaciones, salvo dos que se opusieron y dos que se abstuvieron, se mostraron dispuestas a someterla a votación formal en junio de 2021 (Committee on Bioethics, 2020).


4.5 La solicitud de opinión consultiva al TEDH (2019-2021)

En diciembre de 2019, el Comité de Bioética hizo algo que nunca se había hecho: utilizó el artículo 29 del Convenio de Oviedo para pedir al TEDH una opinión consultiva. Le planteó dos preguntas sobre la interpretación del artículo 7: qué «condiciones de protección» debían cumplirse para que un tratamiento involuntario respetara el Convenio, y si esas mismas condiciones eran aplicables al internamiento involuntario (Vimercati, 2022).

El 15 de septiembre de 2021, la Gran Sala del TEDH declaró que la solicitud no entraba en su competencia. Interpretó de forma estricta los límites de su función consultiva y consideró que las preguntas, tal como estaban formuladas, no le permitían pronunciarse (Vimercati, 2022). Las organizaciones contrarias al Protocolo celebraron la decisión, porque el Tribunal aludió a la necesidad de respetar los estándares internacionales, incluida la CDPD (Alzheimer Europe, 2021). El Comité de Bioética había buscado en Estrasburgo un respaldo jurídico al proyecto y no lo obtuvo.


4.6 La votación de noviembre de 2021

La votación prevista para junio de 2021 se celebró finalmente en la 19.ª reunión plenaria del Comité de Bioética, del 2 al 4 de noviembre de 2021. Por 31 votos a favor, 1 en contra y 7 abstenciones, el Comité decidió presentar el proyecto al Comité de Ministros para que este decidiera. El acta precisa que no se votaba la adopción del texto sino su transmisión, y recoge declaraciones de varias delegaciones en ese sentido. Algunas defendieron que el Protocolo daría las garantías legales necesarias; otras dejaron constancia de su oposición (Committee on Bioethics, 2021). En la misma reunión se propuso acompañar el Protocolo de otro instrumento que reafirmase que las medidas voluntarias deben ser la regla.


5. La suspensión y las medidas complementarias (2022-2025)

El 1 de enero de 2022, el CDBIO sustituyó al Comité de Bioética. En mayo de 2022, en su 1434.ª reunión, los Delegados de los Ministros adoptaron una decisión que no aprobaba ni retiraba el Protocolo, sino que lo dejaba en suspenso. Encargaron al CDBIO dos trabajos, con plazo hasta el 31 de diciembre de 2024: un proyecto de recomendación para promover las medidas voluntarias en salud mental y un informe sobre la jurisprudencia del TEDH en la materia. Dispusieron que las organizaciones de personas con discapacidad participasen en esos trabajos, que el Protocolo se remitiera a la APCE para dictamen una vez examinados los dos textos y que se preparase una declaración del Comité de Ministros sobre la protección y la autonomía de las personas atendidas en salud mental (Committee of Ministers of the Council of Europe, 2022; Alzheimer Europe, 2022).


Las organizaciones de la sociedad civil celebraron la decisión, aunque advirtieron de que no suponía la retirada del texto (European Disability Forum et al., 2022). Para los partidarios del Protocolo, la suspensión permitía rodearlo de medidas que demostraran que pretendía limitar la coerción; para sus detractores, era un aplazamiento sin renuncia.


El CDBIO cumplió el encargo. Elaboró el informe sobre la jurisprudencia del TEDH, un compendio de buenas prácticas para promover las medidas voluntarias y un proyecto de recomendación, que acabó titulándose «sobre el respeto de la autonomía en la atención de salud mental». En febrero de 2025, el Comité de Ministros levantó la pausa y transmitió a la APCE el Protocolo, su informe explicativo y los tres documentos complementarios, con la petición de que emitiera su dictamen lo antes posible (Council of Europe, s. f.-a).


6. El dictamen negativo de la Asamblea Parlamentaria (2025-2026)

La Comisión de Asuntos Sociales, Salud y Desarrollo Sostenible de la APCE designó relatora a la senadora española Carmen Leyte, médica de profesión, y celebró dos audiencias en abril y mayo de 2025. El CDBIO defendió que un instrumento vinculante reforzaría la protección al desarrollar la jurisprudencia europea; el Comité CDPD y las organizaciones de la sociedad civil sostuvieron que contradecía la CDPD y que algunos países han reducido la coerción sin necesidad de un tratado (PACE, 2025a).


El informe de la relatora tiene un interés especial para la psiquiatría, porque intenta conciliar las dos posiciones. La relatora reconoce, como médica, que las medidas involuntarias no pueden eliminarse de inmediato y que deben regularse mientras se produce un cambio de paradigma que llevará tiempo. Pero sostiene que un instrumento adecuado debería partir del principio de autonomía y regular solo después, y con carácter transitorio, las medidas excepcionales. A su juicio, el proyecto no hace eso. Además, señaló dos defectos concretos. El primero es su ámbito: al aplicarse a las medidas adoptadas «en los servicios de salud mental», no queda claro si cubre la intervención urgente ante un episodio psicótico grave en el domicilio o en la calle, que es precisamente la situación en que los médicos suelen tener que adoptar medidas involuntarias. El segundo es que el preámbulo afirma haber tenido en cuenta la CDPD y los trabajos de la APCE, cuando no refleja la posición de ninguna de las dos (PACE, 2025a).


La Comisión aprobó el proyecto de dictamen por unanimidad (PACE, 2025b). El Comité CDPD reforzó la presión con una declaración de ocho páginas, fechada el 15 de enero de 2026, en la que calificó el proyecto de violación flagrante de los derechos reconocidos en la Convención, en particular de sus artículos 5, 12, 14, 15, 16, 17, 19 y 25 (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2026a).


El 28 de enero de 2026, el pleno de la APCE adoptó por unanimidad el Dictamen 310 (2026). La Asamblea apoya el objetivo declarado del Protocolo, pero recuerda que ya se había opuesto a él en tres recomendaciones anteriores y emite un dictamen negativo sobre el texto tal como está. Recomienda que el Comité de Ministros encargue un estudio de su compatibilidad con la CDPD antes de seguir examinándolo. Reconoce la necesidad de un marco para las medidas excepcionales de último recurso, pero invita a utilizar un instrumento más flexible, como una recomendación, dado que el objetivo final debería ser la eliminación progresiva de las medidas involuntarias. Y respalda expresamente el proyecto de recomendación sobre la autonomía (PACE, 2026).


El dictamen no es vinculante: la decisión corresponde solo al Comité de Ministros. Las organizaciones de personas con discapacidad advirtieron enseguida de que, según la información de que disponían, el Comité de Ministros pretendía adoptar el Protocolo pese a todo (European Disability Forum, 2026).


7. El examen por el Comité de Ministros en 2026


7.1 El estudio de compatibilidad

La APCE había pedido un estudio de compatibilidad con la CDPD. La Secretaría del Comité de Ministros encargó un dictamen jurídico al profesor Andreas Zimmermann, catedrático de Derecho internacional de la Universidad de Potsdam, que se distribuyó a los miembros del GR-H el 5 de mayo de 2026 como documento reservado. Según la información publicada, el dictamen concluye que no puede considerarse que la CDPD excluya el Protocolo ni que este sea contrario a ella (Hjelmar, 2026a, 2026c). El Comité CDPD confirmó indirectamente esa conclusión: en una declaración del 27 de agosto de 2026 se mostró profundamente preocupado por que la Secretaría hubiera encargado un estudio con ese resultado para las deliberaciones de los Estados (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2026c).


El estudio ha sido criticado porque no es público y no consultó al Comité CDPD (Hjelmar, 2026a). Sus defensores podrían responder que la interpretación del Comité no es jurídicamente vinculante y que muchos Estados la discuten. En cualquier caso, la confidencialidad del documento impide evaluar su razonamiento.


7.2 Las reuniones del GR-H y el texto revisado

Los datos de este apartado proceden de The European Times y no han podido contrastarse con documentos oficiales (Hjelmar, 2026a, 2026b).


El GR-H celebró el 27 de mayo de 2026 la reunión prevista para el examen final del Protocolo. No hubo acuerdo, pero sí una constatación compartida: el texto no podía aprobarse tal como estaba. Se plantearon tres opciones: abandonar el proceso; continuar sobre la base del derecho vigente, es decir, aceptar que las medidas involuntarias existen y reforzar las condiciones estrictas en que pueden utilizarse como último recurso, o elaborar un instrumento nuevo orientado a su prohibición. Según esta fuente, cinco Estados apoyaron la primera opción, doce la segunda y uno la tercera. Votaron, por tanto, menos de la mitad de los 46 Estados miembros.


Se encargó a la Secretaría una revisión limitada al preámbulo y al artículo 1, con asistencia técnica de la secretaria del CDBIO. El cambio principal fue afirmar que el internamiento y el tratamiento involuntarios solo se aplican como medidas de último recurso y en condiciones estrictas de legalidad, necesidad y proporcionalidad (Hjelmar, 2026a). El propio CDBIO, como órgano, no intervino en la revisión: su secretaria y su presidente subrayaron que el texto estaba ya en manos del Comité de Ministros y que nada se había devuelto al Comité para revisarlo (Hjelmar, 2026b).


El 1 de julio, el Comité CDPD dirigió una carta abierta a los Estados miembros. Sostuvo que la CDPD prohíbe el internamiento y el tratamiento involuntarios por motivo de discapacidad sin excepciones, también como último recurso o con garantías, y que adoptar el Protocolo situaría a los Estados parte en incumplimiento de la Convención (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2026b). El GR-H examinó el texto revisado el 7 de julio. Según la misma fuente, cinco Estados se declararon contrarios, catorce apoyaron continuar los trabajos y varios anunciaron que revisarían su posición. Alemania propuso enmiendas que recibieron poco apoyo. La presidencia del GR-H propuso que la Secretaría abriera un diálogo con la sociedad civil y con el Comité CDPD para elaborar un texto aceptable para todas las delegaciones, que se examinaría el 10 de septiembre (Hjelmar, 2026a, 2026b). No consta que ese diálogo se haya producido.


7.3 La Recomendación CM/Rec(2026)8

Mientras el Protocolo permanecía bloqueado, el Comité de Ministros adoptó el 17 de junio de 2026, en su 1564.ª reunión, la Recomendación CM/Rec(2026)8 sobre el respeto de la autonomía en la atención de salud mental. Su finalidad es garantizar la autonomía de las personas atendidas y prevenir la coerción. Reafirma el consentimiento libre e informado y el respeto de la voluntad y las preferencias de la persona como base de toda atención, y exige que cualquier excepción quede sometida a garantías legales estrictas. Incluye disposiciones sobre el acceso temprano a la atención comunitaria, la información sobre los derechos, las quejas, la planificación anticipada, la lucha contra el estigma, la formación de los profesionales y la revisión periódica de las prácticas (Committee of Ministers of the Council of Europe, 2026a, 2026b).


Las organizaciones de personas con discapacidad, que se oponen al Protocolo, recibieron la Recomendación como un giro histórico hacia la autonomía (Mental Health Europe & European Disability Forum, 2026). El Consejo de Europa, en cambio, la presenta como parte de un conjunto coherente de trabajos que incluye el Protocolo, y sostiene que ambos instrumentos se complementan y refuerzan mutuamente (Hjelmar, 2026c). Esa doble lectura resume bien el estado de la cuestión: el mismo texto que unos ven como alternativa al Protocolo, otros lo ven como su complemento.


7.4 Naciones Unidas, instituciones nacionales y sociedad civil

La oposición al Protocolo se ha ampliado en 2026. A la del Comité CDPD, que se ha pronunciado tres veces en el año, se sumó en mayo una declaración de la Red Europea de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, que agrupa a más de cincuenta instituciones (Validity Foundation, 2026). En marzo, durante la sesión del Comité CDPD en Ginebra, varios intervinientes pidieron a los Estados del Consejo de Europa que rechazaran el Protocolo (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2026). En España, la Confederación Salud Mental España pidió en diciembre de 2025 que se rechazara el texto por considerar que legitima el internamiento, la medicación forzosa, la contención y el aislamiento (Psiquiatria.com, 2025).


7.5 Situación a 19 de octubre de 2026

A la fecha de cierre de este trabajo, el Protocolo no ha sido adoptado ni retirado. El Comité de Ministros continúa su examen, y el GR-H volvió a debatirlo el 8 de octubre de 2026 (Hjelmar, 2026d). No se ha hecho público el resultado de la reunión de septiembre ni el de la de octubre. El Consejo de Europa ha declinado hacer comentarios mientras el proceso siga abierto. Según la prensa, Alemania y Suiza figuran entre los Estados que apoyan el texto revisado (Hjelmar, 2026d).


La Tabla 1 resume la cronología.


Tabla 1. Cronología de la tramitación del Protocolo Adicional

Fecha

Hito

1997

Apertura a la firma del Convenio de Oviedo; su art. 7 regula la intervención sin consentimiento en el trastorno mental grave

2004

El Comité de Ministros adopta la Rec(2004)10

Junio de 2011

El Comité de Bioética incluye el Protocolo en su programa de trabajo

Noviembre de 2011

El CDBI declara que la CDPD no impide las medidas involuntarias

Junio de 2013

Primera reunión del grupo de redacción

Junio-noviembre de 2015

Consulta pública sobre el borrador

Abril de 2016

La APCE pide retirar el proyecto (Rec. 2091)

Noviembre de 2016

El Comité de Ministros mantiene el encargo

Mayo de 2018

El borrador se remite a otros órganos para dictamen

2019

La APCE pide sustituir el Protocolo por directrices contra la coerción (Rec. 2158)

Diciembre de 2019

El Comité de Bioética pide una opinión consultiva al TEDH

Septiembre de 2021

El TEDH declara que no es competente para emitirla

Noviembre de 2021

El Comité de Bioética transmite el texto al Comité de Ministros (31-1-7)

Mayo de 2022

El Comité de Ministros suspende el examen y encarga trabajos complementarios

Febrero de 2025

Se levanta la pausa y el texto se remite a la APCE

28 de enero de 2026

Dictamen 310 (2026) de la APCE, negativo y unánime

5 de mayo de 2026

Se distribuye el estudio de compatibilidad, de carácter reservado

27 de mayo de 2026

Primer examen en el GR-H, sin acuerdo; se encarga una revisión limitada

17 de junio de 2026

Adopción de la Recomendación CM/Rec(2026)8

7 de julio de 2026

Segundo examen en el GR-H, sin acuerdo

8 de octubre de 2026

Nuevo debate en el GR-H; el proceso sigue abierto

Nota. Elaboración propia a partir de las fuentes citadas. Los datos de 2026 sobre el GR-H proceden de fuentes periodísticas.


8. Análisis: por qué ha encallado el Protocolo


8.1 Un instrumento concebido antes de la CDPD y tramitado después

El problema de fondo es cronológico. El Protocolo nace de una reflexión iniciada en los años noventa y formalizada en la Rec(2004)10, cuando el consenso internacional aceptaba las medidas involuntarias con garantías. Los Principios de Naciones Unidas para la protección de los enfermos mentales de 1991 respondían a esa misma lógica (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1991). La CDPD, aprobada en 2006, cambió el marco de referencia, al menos tal como la interpreta su Comité. En su Observación general n.º 1 (2014) y en sus Directrices sobre el artículo 14 (2015), el Comité CDPD sostuvo que la capacidad jurídica no puede negarse por motivos de discapacidad y que la privación de libertad basada en una deficiencia es discriminatoria aunque concurran otros criterios, como el riesgo (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2014, 2015).


Cuando el Comité de Bioética empezó a redactar en 2013, ya estaba claro que el Protocolo iba a chocar con esa interpretación. La respuesta fue la declaración de 2011, que daba por resuelta la compatibilidad sin un análisis detallado y sin consultar al Comité CDPD. Durante diez años, cada órgano mantuvo su lectura sin que ninguno cediera. Lo que en 2004 era una recomendación de consenso se presentaba en 2021 como un tratado que muchos actores consideraban anacrónico.


8.2 Una fractura dentro del Consejo de Europa

La tramitación ha mostrado que el Consejo de Europa no habla con una sola voz. De un lado están el CDBIO, el CDDH, el CPT y la mayoría de los gobiernos que intervienen en el Comité de Ministros, que defienden un enfoque regulador coherente con el artículo 5.1.e del CEDH y la jurisprudencia del TEDH. De otro están la APCE, que se ha opuesto al Protocolo en cinco ocasiones entre 2016 y 2026, y el Comisario de Derechos Humanos, más próximos al enfoque abolicionista del Comité CDPD.


Los comités intergubernamentales están formados por expertos de los ministerios, responsables de la legislación vigente; la Asamblea, por parlamentarios más sensibles a la sociedad civil y a los compromisos asumidos con la CDPD. El TEDH, que podía haber arbitrado la cuestión, se negó a hacerlo en 2021, y el Comité de Ministros ha preferido durante una década no decidir.


8.3 Un tratado vinculante frente a una recomendación

La forma del instrumento ha agravado el conflicto. Una recomendación expresa orientaciones sin obligar a nadie, y puede convivir con otras interpretaciones. Un protocolo adicional es un tratado: los Estados que lo ratificaran quedarían obligados por él, y la contradicción con la interpretación del Comité CDPD sería frontal. Por eso el Comité CDPD ha insistido en que su adopción situaría a los Estados en incumplimiento de la Convención, y por eso la APCE ha propuesto sustituirlo por una recomendación (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2026b; PACE, 2026).


Esta diferencia ayuda a explicar una paradoja. La Rec(2004)10 contiene criterios de internamiento muy similares a los del Protocolo y sigue en vigor sin polémica. La Recomendación CM/Rec(2026)8 admite excepciones al consentimiento con garantías estrictas y ha sido recibida con entusiasmo por las mismas organizaciones que rechazan el Protocolo. Lo que se discute no es solo el contenido, sino el rango normativo y el valor simbólico de consagrar en un tratado la legitimidad de las medidas involuntarias.


Hay un elemento adicional que suele pasarse por alto. Un protocolo adicional al Convenio de Oviedo solo vincula a los Estados que ratifiquen el propio Convenio y luego el Protocolo. El Convenio ha sido ratificado por menos de treinta de los 46 Estados miembros, y Alemania ni siquiera lo ha firmado. El Protocolo, por tanto, no podría aplicarse en buena parte de Europa, incluidos algunos de los Estados que más lo defienden, y es probable que lo ratificaran pocos Estados. Su eficacia práctica para colmar las lagunas legales que motivaron su elaboración sería, en el mejor de los casos, limitada.


8.4 Déficit de participación y de transparencia

Las organizaciones de personas con discapacidad no se incorporaron como observadoras hasta 2016, y en 2022 el Comité de Ministros volvió a exigir su participación. En 2026, el principal reproche ha sido la falta de transparencia: el estudio de compatibilidad es reservado, las deliberaciones del GR-H no son públicas y no consta que se haya abierto el diálogo propuesto en julio. Para un instrumento que pretende proteger los derechos de un colectivo, ese déficit tiene un coste especialmente alto.


8.5 La pregunta empírica: ¿reducen las garantías legales la coerción?

El debate jurídico ha dejado en segundo plano una pregunta empírica que, sin embargo, es central para la psiquiatría: si un marco legal con garantías reduce el uso de las medidas involuntarias. La evidencia disponible invita a la prudencia. Un estudio comparado de 22 países de Europa, Australia y Nueva Zelanda encontró que las tasas anuales de internamiento involuntario variaban casi veinte veces, desde 282 por 100.000 habitantes en Austria hasta 14,5 en Italia, y que esas diferencias no se asociaban con ninguna característica de los marcos legales. Tampoco se explicaban por los indicadores demográficos, económicos o asistenciales analizados, de modo que los autores concluyeron que dependían sobre todo del contexto social, de la práctica clínica y de cómo se aplica la ley (Sheridan Rains et al., 2019). Ya antes se había observado en la Unión Europea que ni la intervención judicial ni los criterios legales se relacionaban con las tasas, mientras que la exigencia de un representante legal sí se asociaba con tasas menores (Dressing & Salize, 2004).


Los críticos del Protocolo señalan que algunos de los países que más lo apoyan, como Alemania o Suiza, tienen tasas de internamiento involuntario de las más altas de Europa (Hjelmar, 2026d). Sus defensores pueden replicar que el objetivo no es reducir las tasas, sino garantizar unos mínimos en los países con lagunas legales graves. Lo que la evidencia sugiere es que las garantías procesales son necesarias para proteger a las personas frente a la arbitrariedad, pero no suficientes para reducir la coerción, que depende sobre todo de la práctica clínica y de la organización de los servicios.


9. Escenarios y consecuencias


9.1 Escenarios posibles

Cabe imaginar cuatro escenarios:


  1. Adopción del texto revisado. Contradiría el dictamen unánime de la APCE y la posición de Naciones Unidas, y probablemente tendría pocas ratificaciones. A la vista de las divisiones en el GR-H, no parece probable a corto plazo.

  2. Bloqueo indefinido. Es lo que ha ocurrido de hecho desde 2021 y el escenario más compatible con la falta de acuerdo.

  3. Retirada formal. Sería coherente con la evolución reciente y dejaría como referencia la Rec(2004)10 y la CM/Rec(2026)8, pero exigiría reconocer el fracaso de quince años de trabajo.

  4. Sustitución por otro instrumento, como un texto nuevo o una declaración del Comité de Ministros. Cualquier texto que admita medidas involuntarias podría reproducir el mismo conflicto.


9.2 Consecuencias para España

España ratificó el Convenio de Oviedo en 1999 y estaría en condiciones de ratificar el Protocolo si se adoptara. No es pública la posición del Gobierno español en las deliberaciones del Comité de Ministros. Sí lo es que la relatora de la APCE fue una parlamentaria española y que la principal confederación española de usuarios y familiares se ha opuesto al texto.


El contexto normativo español hace difícil imaginar una ratificación rápida. La Ley 4/2026, aprobada para adaptar la legislación al artículo 49 de la Constitución, introdujo un artículo 13 bis que limita las medidas involuntarias a supuestos excepcionales y encarga al Gobierno una reforma orgánica del procedimiento de internamiento que tenga en cuenta las recomendaciones del Comité CDPD (Ley 4/2026). Ratificar un tratado que el Comité CDPD considera incompatible con la Convención sería difícil de conciliar con esa orientación. Al mismo tiempo, el Protocolo exige garantías de las que el ordenamiento español carece en parte, como un control independiente del tratamiento involuntario y de la contención, según se ha analizado en otro trabajo de este proyecto. Paradójicamente, en ese terreno el Protocolo sería más exigente que la legislación española.


9.3 Consecuencias para la práctica psiquiátrica

Para la práctica clínica, la tramitación deja tres enseñanzas. La jurisprudencia del TEDH y la Rec(2004)10 siguen siendo el marco europeo de referencia. El centro de gravedad del Consejo de Europa se ha desplazado hacia la autonomía, y es previsible que las exigencias de la CM/Rec(2026)8 (información sobre los derechos, planificación anticipada, quejas y revisión de las prácticas) lleguen a las inspecciones y a los tribunales. Y la reducción efectiva de la coerción depende menos de los textos legales que de la organización de los servicios.


10. Conclusiones


  1. Quince años después de su inclusión en el programa del Comité de Bioética, el Protocolo sigue sin adoptarse. Tras la suspensión de 2022 y el dictamen negativo unánime de la Asamblea Parlamentaria en 2026, su examen en el Comité de Ministros sigue abierto y sin acuerdo.

  2. El conflicto de fondo enfrenta el enfoque regulador del artículo 5.1.e del CEDH y la jurisprudencia del TEDH con el enfoque abolicionista del Comité CDPD. Ni la declaración de 2011 ni el estudio confidencial de 2026 han cerrado esa divergencia.

  3. La forma de tratado vinculante, la participación tardía de las personas afectadas y la opacidad de las deliberaciones de 2026 han agravado el conflicto. Instrumentos no vinculantes de contenido parecido no han provocado la misma oposición.

  4. Incluso si se adoptara, el Protocolo solo vincularía a los pocos Estados que lo ratificaran, y su capacidad para colmar las lagunas que lo motivaron sería limitada.

  5. Para España, la ratificación sería difícil de conciliar con la Ley 4/2026. Para la psiquiatría, el mensaje del Consejo de Europa es hoy, con o sin Protocolo, que la autonomía es la regla y la coerción una excepción sometida a garantías y a revisión constante.


Referencias



Este texto ha sido redactado con ayuda de Inteligencia Artificial

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